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高培勇:新中國財稅體制的演進歷程、歷史邏輯及時代潮流
2019年09月25日 11:02 來源:光明日報 作者:高培勇 字號

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  2019年,隨著中華人民共和國迎來成立70周年,作為政府活動的經濟基礎、國家治理的基礎和重要支柱的新中國財政,也走過了70年的歷程。習近平總書記指出,“一個國家、一個民族要振興,就必須在歷史前進的邏輯中前進、在時代發展的潮流中發展”。對于新中國財政70年歷史進程的回顧和總結,也要落實于對其歷史邏輯和時代潮流的提煉和揭示。新中國財政的歷史邏輯,就是新中國財政歷史發展的必然進程和客觀規律。新中國財政的時代潮流,就是適應時代主題的新中國財政的發展趨勢和前行方向。那么,該怎樣提煉和揭示新中國財政的歷史邏輯和時代潮流?注意到70年間發生于新中國財政領域且涉及黨和國家事業全局、牽動整個經濟社會發展的重大事項,幾乎都同財稅體制的調整與變革有關,便不難認清這樣一個基本事實:新中國財政70年的歷史,是圍繞著財稅體制的變遷而展開的。這意味著,只有以制度變遷為主線,循著新中國財稅體制的演進歷程,才能將新中國財政的歷史邏輯說清楚,把新中國財政的時代潮流講明白。 

  演進歷程 

  新中國成立70年來財稅體制的演進歷程,可以依發生時序大致分為如下九個既彼此獨立又互為關聯的時期:

  1.三年國民經濟恢復時期(1949年—1952年) 

  這是新中國財稅體制的奠基期。以1949年10月1日新中國宣告誕生為標志,新中國財政隨之建立起來。在組建從中央到地方的財政管理機構并建立統一的財政制度的同時,面對當時飽經戰火摧殘、幾乎處于崩潰邊緣的國民經濟,財政主要擔負了兩個方面的任務:籌集并支付巨額的軍政費用,以消滅殘余敵對勢力、接收舊政權的人員和維持新政權的運轉;治理通貨膨脹和整頓生產生活秩序,盡快促進國民經濟的恢復和發展,改善人民生活水平。在短短的3年時間內,通過推出統一財經工作、平衡財政收支、穩定物價等一系列政策措施,為國民經濟的恢復、政權的鞏固以及各方面的治理工作提供了有力的保證,從而實現了國民經濟的全面恢復和國家財政狀況的根本好轉。

  2.第一個五年計劃時期(1953年—1957年) 

  這是新中國財稅體制步入“二元”格局的起點。從1953年起,在國民經濟全面恢復的基礎上,以實施第一個五年計劃為標志,我國開始轉入有計劃的經濟建設時期。根據黨的過渡時期總路線和總任務的要求,作為整個計劃經濟體制的核心組成部分,財政擔負起了為工業化籌集資金和促進社會主義改造的雙重任務。一方面,以籌集社會主義工業化建設資金為重點,通過改進和加強財政收支管理,開辟和擴大財源,增加資金積累,保證了“一五”計劃的順利完成;另一方面,伴隨著對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造進程,逐步建立了對不同所有制和不同區域實施不同財稅政策的財稅制度體系,形成了與“二元”經濟社會體制相適應的“二元”財稅體制格局。

  3.“大躍進”和五年調整時期(1958年—1965年) 

  這是新中國財稅體制圍繞計劃經濟體制的適應性探索期。在“一五”各項指標和“三大改造”任務全面完成的背景下,從1958年起,中國開始實施第二個五年計劃,并以此為標志,進入了全面建設社會主義的新時期。然而,由于“大躍進”的盲目發動,經濟發展并未按照原定的“二五”計劃軌道運行,而是出現了大起大落,從而不得不在1961年轉入長達5年的國民經濟調整期。作為計劃經濟體制的核心組成部分,這一時期的財稅體制做了許多積極的探索。先是配合“大躍進”實施對地方和企業的放權,一定程度上改變了“一五”時期過度集權的體制格局。后來,又適應國民經濟調整和應對經濟困難的需要,適當收縮了一部分“大躍進”期間下放過多的財權,重新加強了財權、財力的集中統一。與此同時,伴隨著經濟建設回歸適度規模的調整進程,財政收支規模也經歷了由急劇膨脹到回歸常態的變化。應當說,在進入全面建設社會主義新時期之后,圍繞計劃經濟體制建設對財稅體制進行的適應性調整,以及其他方面財政工作的改進和加強,對于保證和推動國民經濟全面調整的順利進行、恢復與發展以及此后的財政自身建設,都積累下了寶貴的經驗。

  4.“文化大革命”時期(1966年—1977年) 

  這是處于困局中的新中國財稅體制的頻繁變動期。“文化大革命”在將整個經濟社會生活帶入混亂狀態的同時,也使新中國的財政工作面臨困局。不僅財政管理指揮體系大大削弱,財政管理思想陷于混亂,而且國家財經紀律也受到嚴重踐踏。為應對由此而引致的不斷增加的財政壓力,財稅體制的變動十分頻繁。這種頻繁變動,既集中反映了那一時期所累積的財政壓力的不斷加大,也凸顯了扮演苦撐危局角色的新中國財政的特殊作用。

  5.以“放權讓利”為主調的改革時期(1978年—1993年) 

  這是新中國財政匯入市場化改革大潮的起點。以1978年末召開的中共十一屆三中全會為標志,中國跨入了改革開放的新時期。從分配領域入手的經濟體制改革,最初確定的主調便是“放權讓利”。通過“放權讓利”,激發各方面的改革積極性,提高國民經濟活力。而在改革初期,政府能夠且真正放出的“權”,主要是財政上的管理權,政府能夠且真正讓出的“利”,主要是財政在國民收入分配格局中所占的份額。這一整體改革思路與財政自身的改革任務——由下放財權和財力入手,打破或改變“財權集中過度、分配統收統支,稅種過于單一”的傳統體制格局——相對接,便有了一系列的旨在為整體改革鋪路搭橋的改革舉措。

  6.踏上制度創新之路的改革時期(1994年—1997年) 

  這是新中國財稅體制改革的重大轉折點。以“放權讓利”為主調的改革,并未從根本上撼動作為計劃經濟體制重要組成部分的傳統財稅體制。而且,以減收、增支為代價所進行的財政改革,也使財政收支運行陷入了不平衡的困難境地。意識到“放權讓利”的改革不可持續,在這一思路上持續了十幾年之久的財稅體制改革自然要進行重大調整:由側重于利益格局的調整轉向新型體制的建立。1992年10月,中共十四大正式確立了社會主義市場經濟體制的改革目標;1993年11月召開的中共十四屆三中全會又通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。于是,以建立適應社會主義市場經濟的財稅體制為著眼點,從1994年起,中國的財稅體制改革踏上了制度創新之路。可以說,通過那次財稅體制改革,初步搭建起了適應社會主義市場經濟體制的財稅體制基本框架。

  7.構建公共財政體制框架時期(1998年—2002年) 

  這是新中國財政走向“公共性”的關鍵時期。1994年的財稅體制改革,固然使中國的財稅體制走上了制度創新之路,但并沒有解決問題的全部。因為,1994年財稅體制改革所覆蓋的,說到底還只是體制內的政府收支。游離于體制外的政府收支,尚沒有進入視野。而且,1994年財稅體制改革所著眼的,也主要是以稅收為代表的財政收入一翼的制度變革。財政支出一翼的調整,雖有牽涉,但并未作為重點同步進行。與此同時,既得利益者的掣肘加之財政增收的動因,也在一定程度上束縛了改革的手腳,使得一些做法帶有明顯的過渡性或變通性色彩。隨著1994年財稅體制改革成效的逐步釋放,蘊含在游離于體制外的政府收支以及財政支出一翼的各種矛盾,便日益充分地顯露出來并演化為困擾國民收入分配和政府收支運行過程的“瓶頸”。于是,在20世紀90年代后期,以規范政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”,以及財政支出管理制度的改革,先后進入財稅體制改革的重心地帶,通過構建公共財政的體制框架,推動財政日益顯現出“公共性”的本質特征。

  8.進一步完善公共財政體制時期(2003年—2012年) 

  這是推動新中國財政實現“公共性”的體制完善期。正如社會主義市場經濟體制要經歷一個由構建到完善的過程一樣,伴隨著以構建公共財政基本框架為核心的各項財稅體制改革的穩步推進,財稅體制改革也逐漸步入深水區,面臨著進一步完善的任務。2003年10月,中共十六屆三中全會召開并通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。在那次會議上以及那份重要文獻中,基于公共財政體制框架已經初步建立的判斷,提出了進一步健全和完善公共財政體制的戰略目標。認識到完善的公共財政體制是完善的社會主義市場經濟體制的一個重要組成部分,將完善公共財政體制放入完善社會主義市場經濟體制的棋盤,從而在兩者的密切聯系中謀劃進一步推進公共財政建設的方案,也就成了題中應有之義。以此為契機,中國的財稅體制改革又開始了旨在進一步完善公共財政體制的一系列操作。

  9.建立現代財政制度時期(2012年—) 

  這是新中國財政的重大歷史變革時期。隨著中國特色社會主義進入新時代,社會主要矛盾由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”,經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段,改革開放由以經濟體制改革為主到全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明體制改革,財政亦被納入現代國家治理總體布局并擺在基礎和重要支柱位置。財政不僅要作為政府活動的經濟基礎而發揮作用,而且要進入國家治理的全過程和各領域。于是,在初步實現公共財政體制的基礎上,聚焦于實現國家治理現代化,以建立與國家治理現代化相匹配的現代財政制度為目標取向,新中國財政開啟了一系列適應新時代的變革。

  歷史邏輯 

  在了解了70年新中國財稅體制的演進歷程之后,如下的問題便進入視野:新中國財稅體制的發展,是否存在著一條上下貫通的主線索?換言之,新中國財政演進的歷史邏輯是什么?

  新中國財政的重要性和特殊性,既集中體現在它是政府所從事的所有活動的經濟基礎,又集中體現于它與國家治理之間的天然關聯,系國家治理的基礎和重要支柱。因此,分析新中國財政的歷史邏輯,肯定不可就財政論財政,也不能就經濟論財政,必須跳出財政、跳出經濟,延伸至黨和國家事業全局,從財政與經濟、政治、文化、社會和生態文明各領域的相互聯系及交互作用中加以提煉。

  以縱深的歷史眼光,對應中華民族從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍,可以將新中國財稅體制的歷史進程概括為如下“三部曲”:

  1.與高度集中的計劃經濟體制相契合的財稅體制 

  從新中國成立至改革開放之前的這一歷史時期,在實行高度集中的計劃經濟體制的大背景下,面對當時亟待完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造、加快實現社會主義工業化的任務,并且參照蘇聯及東歐國家的財稅體制,我們逐步建立起來并投入運行的財稅體制格局以及作為其結果的財稅運行格局,具有鮮明的“二元”特征。

  對那一時期的財稅運行格局,盡管可以從不同的角度加以歸結,但沿著收入——“錢從哪里來”、支出——“錢向何處去”、政策——“收支安排所體現的目的”這樣三條有關財政活動運行層面的基本線索,可以將其概括如下:財政收入主要來自國有部門——全國財政收入的85%以上來自于國有部門繳款;財政支出主要投向國有部門——全國財政支出的85%以上用于國有部門;財政政策在國有和非國有部門有所區別。

  財稅運行格局之所以如此,同那一時期與高度集中的計劃經濟體制相契合的單一所有制構成以及“二元”經濟社會制度環境直接相關。作為單一公有制經濟成分的直接反映,那一時期的GDP幾乎全部來源于國有和集體所有制經濟部門。作為“二元”經濟社會制度的重要組成部分,那一時期的財稅體制自然會實行不同所有制分治和城鄉分治。這一財稅運行格局,使財政體制呈現出如下特點:一是國有制財政,即財政收支活動主要在國有部門系統內部完成;二是城市財政,即財政收支活動主要在城市區域完成;三是生產建設財政,即財政支出活動主要圍繞生產建設領域進行。

  如此的財稅體制,對于完成農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造并由此奠定社會主義工業化基礎,無疑發揮了重要作用。但也要看到,這種財稅體制及其運行格局缺乏現代財政的“公共性”,系“非公共性”(或稱“非普惠性”)的。

  2.構建并完善與市場經濟相適應的公共財政體制 

  始自1978年的經濟體制改革,迄今一個最為流行的表述是“市場化改革”。經濟市場化的改革進程,首先帶來的是GDP所有制構成的多元化——GDP來源于多種所有制經濟部門。

  這一影響傳遞到財稅運行格局上,就是財政收入來源的公共化——來源于非國有制部門的財政收入份額迅速上升;財政收入來源的公共化,自然會推動并決定著財政支出投向的公共化——用于非國有制部門的財政支出份額迅速上升;財政收支的公共化,又進一步催生了財政政策的公共化取向。

  財稅運行格局上的這些變化,是在財稅體制追求“公共性”的變革過程中發生的。財稅體制的變革,則是一個“財政公共化”以順應經濟市場化的歷史進程:

  ——從國有制財政走向多種所有制財政,財政覆蓋范圍延伸至包括國有和非國有在內的多種所有制部門。

  ——從城市財政走向城鄉一體化財政,財政覆蓋范圍延伸至包括城市和農村在內的所有地區和所有社會成員。

  ——從生產建設財政走向公共服務財政,財政支出投向延伸至包括基礎設施建設、社會管理、經濟調節和改善民生等眾多的公共服務事項。

  由“國有制財政+城市財政+生產建設財政”向“多種所有制財政+城鄉一體化財政+公共服務財政”的變革,便是財政的覆蓋范圍不斷拓展并逐步實行財政無差別待遇的過程。在這個過程中所日漸彰顯的,正是財政與生俱來的本質屬性——“公共性”。

  正是在這樣的背景下,不僅催生了公共財政的概念以及相關的實踐,而且,從1998年起,作為市場化改革進程中的財稅體制改革“階段性”目標——構建公共財政體制框架——進入了人們的視野。隨后,包括收入、支出、管理和體制在內的幾乎所有的財稅體制改革線索和幾乎所有的財稅體制改革事項,都被歸結于這條主線、覆蓋于這一目標。至2003年,又在初步建立公共財政體制框架的基礎上,展開了旨在進一步健全和完善公共財政體制的一系列操作。

  3.財稅體制由經濟體制的一個組成部分躍升為國家治理體系的一個組成部分 

  以中共十八屆三中全會作出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一全新論斷為轉折點,新中國財政進入了一個新的時代。這一變化帶給新中國財政最為深刻的影響,就是財政由一個經濟范疇躍升為一個國家治理范疇,財稅體制由經濟體制的一個組成部分躍升為國家治理體系的一個組成部分。故而,服務于完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標,財政與國家治理、財稅體制與國家治理體系密切聯系在一起,在現代國家治理的大棋局中謀劃并推進財稅體制改革,成為題中應有之意。

  ——從適應和匹配經濟體制改革到適應和匹配全面深化改革。財稅體制改革不再局限于適應和匹配社會主義市場經濟體制的要求,而是同包括經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態文明建設體制改革在內的所有改革進程緊密對接,著眼于適應和匹配各個領域的改革聯動,適應和匹配推進國家治理現代化的目標。

  ——從立足于經濟領域到立足于國家治理領域。財稅體制改革不再局限于經濟范疇、經濟制度安排的簡單思維,而是站在國家治理的總體角度,將財政作為國家治理的基礎性和支撐性要素加以打造,將財稅體制作為覆蓋國家治理全過程、各領域的綜合性制度安排加以構建。

  ——從追求公共性擴展到追求國家治理現代化。財稅體制改革不再局限于追求與社會主義市場經濟體制相匹配的公共性,更加強調時代特征,強調打造與國家治理現代化相匹配的現代財政制度。

  總之,在體現財政“公共性”本質的基礎上,與全面深化改革進程相伴隨,新中國財政進入了走向財政現代化的新階段。從這個意義上講,現代財政制度同公共財政體制一脈相承,是建立在財政公共化基礎之上的財政現代化。

  時代潮流 

  一個時代有一個時代的主題,一個時代有一個時代的使命。進入新時代的新中國財政當然要契合時代主題,也當然要履行時代使命。唯其如此,才能在時代潮流中順勢而為。踏著中國特色社會主義進入新時代的腳步,新中國財政的時代潮流是什么?

  新時代不是一個標簽,更不是一句空話,而是有著一系列實實在在的內容。從大處著眼,它的基本標志至少有如下幾個:其一,社會主要矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”;其二,經濟發展轉向以質量和效益為重心的高質量發展階段;其三,以完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標的全面深化改革進入新階段。

  上述三條絕非平行線索,而是具有一脈相承關系的統一體。發生在社會主要矛盾層面的重大變化,實質上揭示了我國經濟發展的階段性特征,也構成了中國經濟邁上高質量發展道路的邏輯起點。要在繼續推動發展的基礎上,著力解決好發展不平衡不充分的問題,大力提升發展的質量和效益,更好滿足人民日益增長的美好生活需要,就要求經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全面推進,就要求實行經濟、政治、文化、社會、生態文明體制“五位一體”的改革聯動,就要求實現國家治理體系和治理能力現代化。

  中共十八屆三中全會關于“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的論斷,以及據此延伸的“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”的表述,都是同現代國家治理聯系在一起的。也即是說,十八屆三中全會做出了全面深化改革的歷史性部署,確立了國家治理現代化的目標,新中國財政也步入了一個新的歷史階段——匹配國家治理現代化,即從建立現代化的財政制度入手推進國家治理體系和治理能力的現代化。

  這意味著,建立起與現代國家治理相匹配的現代財政制度新格局,是走入新時代的新中國財政的時代潮流。在國家治理領域充當基礎和重要支柱,在國家治理體系中發揮基礎性和支撐性作用,成為中國財政必須致力完成的經常性工作和必須履行的根本性使命。

  理由之一:在國家治理活動所涉及的政府職能中,財政職能可以覆蓋所有的政府職能,財政職能部門的活動可以牽動所有政府職能部門的活動。它是一項最具綜合意義的基本政府職能。

  理由之二:在國家治理體系所涉及的制度安排中,財稅體制的觸角可以伸展至國家治理體系的枝枝蔓蔓;在國家治理活動所涉及的制度變革中,財稅體制的調整能夠相伴于國家治理活動的方方面面。它是一項具有基礎意義的基本制度安排。

  理由之三:在國家治理事務所涉及的利益關系中,財政關系可以承載并牽動公共事務線索上的各方面利益;在國家治理活動所涉及的利益關系調整中,財政活動能夠觸碰至所有社會組織和居民個人并連接政府系統內部各部門、各級次。它是一條具有“牛鼻子”意義的基本關系鏈條。

  引申一步說,作為全面深化改革的總目標,完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,是以財政作為基礎和重要支柱的,是建立在有效發揮財稅體制對于國家治理體系的基礎性和支撐性作用基礎上的。進入新時代,財政更需要有大格局、高站位。深化財稅體制改革不是解一時之弊,而是著眼長遠機制的系統性重構,牽一發而動全身。

  深刻啟示 

  進入新時代,財稅體制往什么方向走?只有在科學提煉和深入揭示新中國財政歷史邏輯和時代潮流的基礎上,才可能說清楚、講明白。

  我們已經看到,我國的現代財政制度一頭連著社會主義市場經濟,一頭連著現代國家治理,實際上是社會主義市場經濟和現代國家治理結合在一起的產物。

  認識到只有財政的公共化才能與經濟的市場化相匹配,與社會主義市場經濟體制相匹配的現代財政制度,也必須堅守財政的本質屬性——“公共性”。

  認識到只有財政的現代化才能與國家治理的現代化相匹配,與現代國家治理相匹配的現代財政制度,也必須遵從財政的本質定位——國家治理的基礎和重要支柱。

  簡言之,在公共財政體制的基礎上建立現代財政制度,在財政公共化的肩膀上疊加財政現代化,讓財政在更高層次上、更廣范圍內發揮對于國家治理的基礎性和支撐性作用,以財政治理體系和治理能力的現代化支持和推動國家治理體系和治理能力的現代化,既是新時代賦予中國財政的主題,也是新時代中國財政理應擔負的使命,更是中國特色社會主義制度的具體體現。

  (作者:高培勇,系中國社會科學院副院長、學部委員) 

作者簡介

姓名:高培勇 工作單位:中國社會科學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:趙天嬌)
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